毛文龙在东江的胡作非为早已激起中外义愤，有识者都预感他如此怙恶不逡，必定没有好下场。

如朝鲜人李景稷因为毛文龙屡屡欺罔朝廷，“常言毛必不得其死”。

毛文龙帐下中军陈继盛每每劝谏毛文龙的不法行为，每每感慨道：“总爷左右之人，多行不义，为总爷之累，诚可痛心”。（《续杂录》）

崇祯初弹章累累，却始终无法动摇毛文龙，这主要是因为毛文龙“握重兵居海岛中，莫能制也”。

由于明廷的势力根本无法深入东江镇，面对着国家安全潜在的威胁，明廷君臣无不深以为忧，却一时奈何毛文龙不得，所以明廷始终抱以忍耐、包容而又略带责求的态度，想要逐渐地控驭这不受节制的海外军镇。

崇祯元年四月，崇祯诏旨起用袁崇焕为蓟辽督师。

崇祯元年七月，袁崇焕进京面圣，当时“朝议忧毛文龙难驭”（《崇祯实录》卷1）

辅臣九卿科道无不以为虑，袁崇焕说“徐图之”。

平台召对，袁崇焕提出五年复辽的构想，内阁辅臣钱龙锡亲自来到袁崇焕寓所洽谈方略。

钱龙锡问：“子方略宜何如”。

袁崇焕答：“不外东江、宁两路进兵尔”。

钱龙锡又问：“舍宁实地而问海道，何也？”

袁崇焕对曰：“譬如弈然，局有四子，东江其一也。可，则用之；不可，则有以处之”。（《曝书亭集》卷64）

谈及如何处置毛文龙，“屏去左右，低徊再四”

袁崇焕说“入其军，斩其帅，如古人作手，臣饶为也”。（《蓟辽督师袁崇焕题本》）

可以说，入军斩帅的计谋己经在袁崇焕心中形成。

袁崇焕出关后，致力于大规模地清理整顿关宁兵马，实现他对崇祯缩兵就饷的承诺，并无暇整治毛文龙。

他把清核东江军饷的重任暂且放由兵、户部和登莱抚院去处置。

九月，登莱巡抚孙国桢因包庇毛文龙擅自拥兵入登莱事，被言官劾罢，袁崇焕疏请停推登莱巡抚，登莱军镇改为协镇，以为东江应援，这是袁崇焕统一陆地战场和海上战场事权的开端。

到崇祯元年底，关宁兵马基本清理完成，他开始将整治东江镇的计划付诸实施，用斩帅后他的话说“自去年十二月臣计已定，文龙有死无生矣”。

崇祯元年十二月底，袁崇焕上东江策画一疏，请改东江运道从山海关起运，在觉华岛换舟运，海船需经督师衙门挂号方许出海，严登莱海禁，并置东江饷司以核查钱粮：

“东江所以设镇者，为奴贼也，辽土也。为文龙者，宜日远登，日近宁，两军及蚤相见，则牵制而犄角俱成。

以臣愚见，不若仍登莱之海禁，令登协严查，而东江钱粮器用俱从关门起运，至觉华岛登舟。臣岂不知登莱近于觉华，然臣不日复右屯，将渐以东。

今水兵口面，络择海面，直顶及旅顺，以尽舟师之用，文龙何不就辽岸为基，镇江一带尽可生活，老营既定，舟师挨次，而前与觉华之舟师接信，则辽地未复，而辽海全通，樯帆如织，夷必骇目惊心，即未必全神以注宁，得不分力而防，牵制情形，离此便假。

一镇之钱粮，向听文龙自便，而不设文官稽査，非祖制文职钱粮、武职兵马之意。他日销算时，甚为镇臣不便。仍为东江设一饷司，每岁数十万之出入，不少，俟东平，另议存撤，即运粮料俱由静海、滦乐以及觉华，必经臣衙门挂号，始许往东。

自兹一禁，不许一船私自往来，即往东官船，不许泊近南岸，登莱自协营水兵之外，不许一舟出海，违者不拘官船、民船，俱以贼论。

如此，海之北虽兵戈未偃，而南岸已觉其肃清，东江之师昔无用而今有用，昔远用而今近用，昔虚用而今实用，昔为关宁作牵制，今则与关宁合力，于是海若不惊，而东人休息，大功以成，一举而诸利备。

臣葛荛之忠，未卜有当于大计否？伏乞睿览，敕下该部议覆。

如果臣言不谬，申严海禁，为东江置一饷司，以便稽查转运，可咛毛文龙来与臣酌定官职、兵马、钱粮及进取事宜，臣俱未敢擅便”。（《度支奏议》新饷司卷4《题覆东江改运道设饷司疏》）

崇祯的旨意是“毛文龙孤军海外，向苦接济不前，卿既悉心筹画，励志灭奴，从此料理步步向东，文龙照应步步向西，进取方规，面加商议，果确有胜着，朕何靳百万之饷。文龙但矢图实效，勿顾浮言。

卿亦宜推诚共济，务收成绩。登莱申严海禁及设饷司转运，该部速行酌妥具覆”。

兵部题覆海禁事，奉圣旨“着山东抚臣行登莱道臣严加禁约，除旧日开洋者验明放回，以后一切市贩船只不许私通，违者按法治罪”。

改运道之事，户部咨山东抚院、天津部院后题覆“合如督师议将津运粮料俱由静海、滦乐以及觉华，俟督师与新设东江饷司面酌，如何挂号，如何转运，以为定规。

目下运价姑照题定数目给发，津门将粮料径解觉华，听督师酌定，交卸远近，仍将运价增减之数，咨會臣部以便销算可也”。

袁崇焕建议让户部陕西司主事宋献加升户部山东清吏司署郎中事，专管东江饷司事务，暂且驻扎觉华岛。

崇祯一一依允。

东江海运原由天津、登莱候风发送，较为便利。改运道于觉华岛之后，东江的钱粮、器械俱由山海关运至觉华岛转舟运，天津的粮米也由静海、滦乐运至觉华岛。

在觉华岛登舟后，沿着辽东半岛海岸线，经过南信口、北信口、双岛，到达中转站旅顺，再沿着登莱运道驶向皮岛诸岛。

这条北岸的觉华运道比南岸的登莱运道费力得多，并不是理想的运道，问题主要出在觉华至旅顺这一运道西段。

与从登莱到旅顺相比，从觉华岛到旅顺运途迂远，因而所需运价更多。而且海路更加艰险，据朝鲜使臣称，从旅顺口绕过铁山嘴，向北行至觉华、宁远，“所经水路，风涛倍险，利涉难期”，“所经铁山嘴一带，巨浪接天，绝无岛屿，多藏暗礁，险恶无比”，“自石多山至宁远卫，海路四千余也，由海路而往，有往无还十常二三也”。（《朝鲜李朝仁祖实录》卷20）

此外，风势难候，容易愆期，且沿途没有可泊船的岛屿，因而运期也要更长。

毫无疑问，觉华岛运道对于东江的海运接济是很不利的。

因而，对于改运道一事，朝廷上下多以迂阻为疑虑。

为了配合这个供饷运道，袁崇焕又主张将朝鲜的贡路改由经觉华、宁远登陆，从山海关进京，而不是天启年间的从登州登陆，经过山东平原入京。

东江商业既是军民日常生活所必藉，也是毛文龙等上层将官的利源，登莱申严海禁之后，商船畏法不来，召买不行，物货难通，军民嗷嗷待哺，供应一断，东江真成绝岛，可以说是栏喉一刀。

袁崇焕采取这种非常凶狠的铁腕手段，其目的一方面是要将东沿海的航运权和海防事权掌握于手，另一方面就是通过垄断登津粮米，禁除东江商业，切断东江的经济来源，来迫使毛文龙就范，服从节制。

如他所言“设文臣以监之，然不以道臣，以饷司者，使其将若兵有所利无所疑也；又严海禁以窘之，文龙以张继善横绝旅顺，外人不得入其军，臣改贡道于宁远者，欲籍此为间，所以图之也”。

然而，生性悖傲的毛文龙已经割据一方，他如何会轻易屈从受制，何况又是以如此狠戾的制裁手段？

他咬牙切齿，愤愤不平，因而于三月十三上兵变难弭一疏：

“然各岛兵丁正月早已绝粒，赊借客粮，寻挑野菜度日。

不意三月初七日，见督师尚书策画东江事宜一疏，欲以东江钱粮器用俱从关门起运，至觉华岛登舟，由旅顺以至臣处，而津运粮料亦由靖海以及觉华岛，俱经督师衙门挂号，方许出海。

臣读毕，愁烦慷慨，计无所出，忽闻哭声四起，合岛鼎沸，诸将拥进臣署，言兵丁嗷嗷，以至今日，望粮饷到，客商来，有复辽之日，各还故土。

谁知袁督师将登州严禁，不许一船出海，以致客船畏法不来，且山东布政司钱粮及青登莱三府官粮竟无影响，故尔各兵慌忙，云是‘栏喉切我一刀，必定立死，况兼饥饿无飧，不得不苦，不得不哭’。

臣急谕以有粮饷有，毋得轻听谣言，多方慰抚，哭声始得稍息。

至初八，纷纷群聚，竟续宁远揭竿之状。臣怒发上指，请旗责谕各营将官，不能禁约兵哗者，将官立斩。

是日虽得不哗，而人心不一，从此变矣。

至初九日，家丁急报兵聚海边抢船杀人，臣即亲带数十骑，驰至海边，而降丁与辽兵争船，已先血刃相杀，幸得潮来长满。

臣至厉声，而人俱下船，慰以前岛移米分给，复诱之以官粮米随来，男妇万余，跪哭震天，云非我等不忠不义，实是各要逃活性命’。

臣亦怜泣，抚之，独恨降丁无状，立刻查出，为首二名枭示，军中方得稍定。

臣还署自悲，不知几时得米。臣思绝粮兵变亦死，死而不得其法，人犹笑臣无用，臣敢题明海上必不可禁，然后就死于一军之前，庶可代十余万生灵也。

臣观督臣疏中语意，似乎疑臣不受节制，故欲申海禁而通辽海方为合力、为有用，臣感督臣爱国之忠，而画东江之事未妥也，节制东镇之法固善，而接济饥军之着未便也。

夫臣为辽官，分为督臣下属，不待督臣之图谋也，而关宁、东江原是一家一事，督臣与臣安是一身一心，指示自然追逐，法令自然遵行，何在粮饷、船只经由挂号为合力也？

船从关门至觉华岛，由旅顺，督臣言似容易，独不知登州至旅顺，止用西南风，或西风半日，便可早到。

数年往来如织，臣犹以为迟。

若关门至旅顺，道路湾曲，候风不等。关门必得正西风，两日从牛头河、大沙河至长山等，又要西南风，半日方至觉华岛。

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